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调查研究

金融制度的创新与演进

2020-11-26 10:42:39

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“制度”一词,除了法规、规章、条文以外,广义上还表示以规则或模式规范个体行动的社会结构。因此,广义金融创新的概念即金融边界和范畴的延伸。随着经济社会和金融的共同发展,不断诞生新的金融要素,金融的概念变得更为广泛,逐步形成了新的金融业态,监管的格局亦随之扩展,因此可称为金融体制创新。而狭义的金融创新是对金融“深度”的拓展,是对单个金融要素的革新、创造和完善,监管部门则通过制定和执行新的行业规章制度以趋利避害。下面将从近些年金融格局的变革、监管政策的演进两方面简介金融制度创新,浅析监管制度体系尚存在问题及对策。

一、金融格局的深刻变革,勾勒金融监管“轮廓

近年来,为了适应日益复杂的经济金融形势,金融监管格局做出了相应调整。一是新监管范围。部分机构一直处在监管范畴之外,但能对金融的稳定运行产生很大影响,监管范畴的革新,体现在对这类“边缘机构”规制权、监管权的稳步扩展。二是新金融机构。为了在特殊领域实现专门的融资功能,组建了一系列新类型的金融机构,如民营银行、金融租赁公司等,需要配套制度体系实现有效监管约束。三是新监管尺度。在金融持续扩大对外开放中,对外资的监管约束在不断放宽,内外资机构监管尺度趋于统一。

(一)新监管范围—以金控公司为例

银监会成立之初,曾出现过“德隆系”等重大负面事件,原因是民营资本通过参股、控股金融机构,形成庞大复杂的金融集团,违法套取巨额资金,对金融稳定造成极大威胁。2005年,银监会建立客户风险监测体系,加强对大额客户授信的监测和预警。2018年,银保监会颁布了《商业银行股权管理暂行办法》,明确出资人义务,约束股东行为。但监管部门与金融机构出资人之间没有直接的行政管辖关系,法规在监管实践中欠缺约束力。今年7月,“明天系”旗下9家金融机构被接管。除采取行政接管等强制手段解决金控乱局外,政策法规体系也在不断完善。9月,国务院发布《关于实施金融控股公司准入管理的决定》,将监管事权做出具体划分。同日,中国人民银行印发《金融控股公司监督管理试行办法》,明确监管手段和措施。监管当局可以依法依规对金融控股集团的资本、行为和风险进行全面、持续、穿透监管,防范金融风险跨行业、跨市场传递。

(二)新金融机构—以民营银行为例

20136月,国务院常务会议首次提出“探索设立民营银行”,同年7月,国务院办公厅正式下发《关于金融支持经济结构调整和转型的指导意见》,明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”。20143月,中国银监会正式启动民营银行试点工作,第一批试点范围为5家民营银行。同年1212日,全国第一家民营银行深圳微众银行获批开业。20156月,中国银监会印发《关于促进民营银行发展的指导意见》,民营银行申请受理正式开闸。2016年末,银监会印发《关于民营银行监管的指导意见》,促进民营银行依法合规经营、科学稳健发展。2017年和2018年,银监会为贯彻全国金融工作会议精神,先后印发了《关于加强民营银行风险监管的通知》以及《关于深化民营银行相关改革试点的意见》等政策文件,加强风险管理,推进改革走向深入。

(三)新监管尺度—以扩大开放为例

近几年,国家各部委都陆续推出多项重大举措,持续加大金融对外开放。20173月,在银监会发布的《关于外资银行开展部分业务有关事项的通知》中,明确将国债承销等业务由行政许可事项调整为事后报告。20182月,《中国银监会外资银行行政许可事项实施办法》取消了外资银行开办代客境外理财业务、代客境外理财托管、证券投资基金托管、被清算的外资金融机构提取生息资产四项业务的审批,进一步统一中外资银行市场准入标准。在国家发改委、商务部20186月发布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》中,取消了银行业外资股比限制。同年8月,银保监会发布《关于废止和修改部分规章的决定》,取消外资在中资银行和资产管理公司的持股比例限制,实施内外一致的股权投资比例规则约束。20197月,国务院金稳委办公室发布《关于进一步扩大金融业对外开发的有关举措》,提出11条金融业对外开放措施,包括鼓励境外金融机构参与设立、投资入股商业银行理财子公司等。

二、金融内涵的纵深拓展,增强金融监管“弹性”

与金融创新相关的监管政策以及制度上的创新,大致可以分为四种导向,一是支持鼓励金融机构良性的自发创新。二是落实国家战略和宏观政策,以金融之活水筑产业之河渠,引导实体产业转型升级。三是针对国计民生的薄弱环节与领域,补齐短板,扶弱济困。四防范和化解金融创新导致的重点风险。下面仅就每个方面具有代表性的金融创新活动以及配套制度建设做一简要介绍。

(一)金融科技为代表,以制度激发内生金融创新活力

金融科技是大数据、云计算、人工智能、区块链等技术与传统金融的结合,它逐步实现了金融机构从融资脱媒到支付脱媒的转变,是未来金融业发展的风向标。整体上看,我国金融科技的发展尚处在起步阶段,在制度层面倾向于正向鼓励,以充分发挥其提高资源配置效率和要素生产率的作用。2018年,一行两会联合印发《关于进一步深化小微企业金融服务的意见》,鼓励银行运用现代金融科技等手段,提高金融服务可得性。加大产品服务创新,降低运营成本,提高服务效率和便利度。

(二)绿色信贷为代表,以制度创新带动产业结构调整

产业结构调整是推动经济向高质量发展转变的重要环节,而金融则可以起到巨大的引领作用。20077月,国家环保总局、中国人民银行以及银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》,标志着绿色信贷这一金融市场工具己经开始加入中国减少污染的战场。2012年,银监会印发《绿色信贷指引》,指导银行业金融机构调整信贷结构,防范环境和社会风险。此后,银监会陆续出台了《关于绿色信贷工作的意见》、《绿色信贷实施情况关键评价指标》等政策文件,通过评价、考核等方式,引领金融资源支持绿色产业。20159月,中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》,建议恢复绿色金融体系,促进绿色信贷。让绿色信贷从部门文件上升成为国家重要战略。20168月,一行三会、财政部、发改委、环保部联合印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》,将对绿色产业的支持从信贷扩展到金融各个领域和环节。有政策体系、有产品创新、有考核激励、有财政支持。全方位多角度支持绿色金融发展。

(三)普惠金融为代表,以制度引领补齐经济社会短板

2013年,在党的第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中正式提出“发展普惠金融,鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品”。 201512月,国务院出台《关于印发推进普惠金融发展规划(20162020年)的通知》,是目前普惠金融领域最主要的纲领性文件。围绕落实文件精神,各级的监管部门纷纷出台政策推动普惠金融发展。20169月,中国人民银行沈阳分行印发了《推动普惠金融发展的指导意见》,指导当地金融机构落实国家普惠政策。20189月,银保监会牵头编制了《中国普惠金融发展情况报告》,是政府部门首次对外发布的普惠金融白皮书,从发展多层次普惠金融供给、构建市场化经营模式等八个方面介绍了普惠金融发展举措。

(四)资管新规为代表,以制度防范金融创新衍生风险

2012年以后,我国资产管理规模迅猛发展,2016年末,资产管理业务规模达116万亿,是2012年末的四倍有余。同时,大量表内资产通过资管业务出表,资金脱实向虚,使得资金空转,脱离了“受人之托,代人理财”的业务本源。另外,各类资产管理业务监管标准不同,缺乏统一的指导性制度,容易出现监管套利,影响政策有效性。经过一年多的征求意见,《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》( 又称“ 资管新规”) 20184月正式出台。资管新规通过规范资金池,防止期限错配和流动性风险;通过净值化管理,打破刚性兑付;通过消除多层嵌套,限制通道业务,统一监管标准。资管新规发布以来,资管行业制度体系不断完善,资管业务平稳转型、规范整改,资管乱象有效遏制,影子银行风险显著收敛。

三、金融制度创新尚存在的一些问题及相关对策

(一)制度框架仍存空白。尽管近期监管部门陆续出台了多项重磅法规,但整体监管框架还需进一步完善,部分规章酝酿已久,却迟迟未能发布。比如小额贷款公司、商业保理公司、典当行等机构专项管理规定均尚未形成。政策制度的难产可能与规制权限的频繁划转有一定关系。新一轮国务院机构改革虽已尘埃落定,但各金融监管部门之间权责变更和转移可能存在不完整、不彻底的问题。对此,国家有关监管部门应加快行业法规建设进度,尽快形成对类金融机构的统一监管规则体系。同时,还应持续推动规制权限与监管权限的统一,解决多个监管主体间权责不明确、重复监管和监管缺位的问题。

(二)制度效果存在时滞。经济运行具有周期性,与之对应,国家宏观经济政策也有“逆周期”的属性,与之相配套的又有诸多落实的微观金融政策。当宏观经济策略调整转向时,金融监管政策也需要配合调整。由于金融相对实体经济存在一定的滞后效应,金融政策的效果可能需要一段时间消化过程才能逐步显现,甚至,有一些宏观政策的“后遗症”在微观层面上是不可逆转的。比如“去杠杆”,2015年末,中央财经领导小组首提供给侧结构性改革,去杠杆作是其中一项重要任务。到了2019年末,中央经济工作会议定调,宏观政策从“去”杠杆向“稳”杠杆转变。在历时四年去杠杆的过程中,部分大型企业在严禁“垒大户”,严控多头授信的监管要求中未能熬过信用寒冬,高额的债务负担在紧缩信用环境中无法延续,最终破产退出市场。为了减小金融政策在“逆周期”过程中对实体经济的反向冲击,需要金融监管政策的规制机构加强对宏观经济趋势的研判和反馈,为国家机关及时提供客观充实的决策素材。

(三)制度实施效率存在差异。我国城乡二元经济特征明显,区域经济发展始终存在着不平衡的问题,这种不平衡在近些年似乎更为突出。金融植根于经济之上,金融的发展与监管也存在明显差距。在制定监管策略时应充分考虑到地方金融的实际情况,缺乏差异化考虑的“一刀切”的政策,在贯彻落实和具体实施的环节,都容易造成“效率损失”。在金融政策制定时,需要因地制宜,充分考虑区域经济金融特点,审慎裁量规制的相对自由度。

辽宁银保监局农村银行处  孟可强供稿

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